Khi du lịch đại trà xâm lấn rừng đặc dụng: Góc nhìn từ Sơn Trà

BVR&MT – Bán đảo Sơn Trà, Thành phố Đà Nẵng thời gian qua trở thành chủ đề “nóng” giữa lựa chọn bảo tồn và phát triển. Tuy nhiên, bài toán phát triển bền vững không chỉ đặt riêng cho Khu Bảo tồn Thiên nhiên Sơn Trà mà còn với hàng loạt các khu bảo tồn, vườn quốc gia khác như đề xuất xây cáp treo tại VQG Phong Nha – Kẻ Bàng hay dự án du lịch nghỉ dưỡng sinh thái cao cấp tại huyện đảo Cát Bà… Có thể thấy việc phát triển các dự án trong hoặc sát vườn quốc gia, khu bảo tồn đang trở thành xu hướng dần thay thế những dự án thủy điện hay, khoáng sản hay nông nghiệp như trước đây. Tuy nhiên, liệu đây có phải là một xu hướng bền vững trong tương lai? Bài viết sau sẽ tập trung phân tích xu hướng bùng nổ các dự án du lịch trong vườn quốc gia, khu bảo tồn và những khoảng trống của chính sách trong việc phê duyệt, quản lý các dự án này.

Cách tiếp cận mới trong quản lý các vườn quốc gia, khu bảo tồn

Trước tiên, cần nhấn mạnh rằng việc coi các vườn quốc gia, khu bảo tồn (sau đây gọi chung là Khu bảo tồn thiên nhiên hay Khu BTTN) là các đơn vị kinh tế đóng vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo, duy trì hệ sinh thái và hỗ trợ môi trường sống của các cộng đồng trên thế giới là cách tiếp cận được Chính phủ các nước công nhận tại Hội nghị thượng đỉnh về phát triển bền vững năm 1992. Quan điểm mới này về khu BTTN đòi hỏi phải có nhận thức đúng và hiểu rõ giá trị kinh tế của các khu BTTN như là một hình thức dịch vụ xã hội cũng như dịch vụ y tế, giáo dục, quốc phòng^[1].

Các khu BTTN có thể cung cấp nhiều dịch vụ môi trường và là địa điểm lý tưởng cho các dịch vụ du lịch và giải trí. Do đó, việc khai thác bền vững các giá trị sinh thái của các vườn quốc gia, khu bảo tồn là một cách tiếp cận đúng đắn, đặc biệt trong bối cảnh các quốc gia đang phát triển sở hữu nhiều vùng có giá trị đa dạng sinh học cao nhưng eo hẹp về ngân sách. Trong khi đầu tư ngân sách của chính phủ cho các khu BTTN thường không đầy đủ và không ổn định thì việc đổi mới và đa dạng hóa các nguồn tài chính cho các khu BTTN là một hướng đi quan trọng. Và việc việc đầu tư vào các khu BTTN có thể đem lại lợi nhuận và lợi ích kinh tế nhiều mặt, chứ không chỉ thuần tuý là nơi tiêu thụ ngân sách.

Ở Việt Nam, từ cuối năm 2007, Bộ NN&PTNT đã bắt đầu có chính sách riêng theo Quyết định 104/2007^[2] nhằm khuyến khích việc phát triển du lịch sinh thái tại các KBT ở Việt Nam. Theo đó, các hoạt động du lịch sinh thái được thực hiện thông qua ba hình thức (i) Hoạt động du lịch sinh thái do ban quản lý vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên thực hiện; (ii) Cho thuê môi trường rừng kinh doanh du lịch sinh thái và (iii) Liên doanh, liên kết và các hình thức đầu tư phát triển du lịch sinh thái khác.

Mặc dù được thực hiện dưới hình thức nào thì các hoạt động du lịch sinh thái cũng phải đảm bảo các nguyên tắc (i) không được làm ảnh hưởng đến diễn thế tự nhiên của các hệ sinh thái, đời sống tự nhiên của các loài động, thực vật hoang dã, cảnh quan thiên nhiên cũng như bản sắc văn hoá của cộng đồng dân cư ở địa phương tại các vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; (ii) Lợi nhuận từ các dịch vụ du lịch sinh thái được tái đầu tư cho công tác bảo tồn đa dạng sinh học trong các vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên và (iii) Cộng đồng dân cư ở địa phương được tham gia và hưởng lợi từ các hoạt động du lịch sinh thái để nâng cao thu nhập cũng như nhận thức, trách nhiệm về bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học.

Sự bùng nổ các dự án du lịch ở bán đảo Sơn Trà

Theo Báo cáo số 223/BC-UBND ngày 29/08/2017 của UBND Thành phố Đà Nẵng^[3], tính đến thời điểm tháng 12/2012, tại khu vực bán đảo Sơn Trà, UBND thành phố đã chấp thuận chủ trương đầu tư cho 18 dự án để phát triển du lịch, nghỉ dưỡng với tổng diện tích quy hoạch khoảng 1.222,5 ha. Sự bùng nổ các dự án du lịch tại Khu BTTN Sơn Trà cho thấy du lịch sinh thái được thành phố ưu tiên và khuyến khích phát triển.

Bảng 1 – Tổng hợp các dự án được cấp phép ở Bán đảo Sơn Trà^[4]

Tuy nhiên, thay vì khai thác bền vững các giá trị đa dạng sinh học, hệ sinh thái Khu BTTN Sơn Trà ngày càng bị thu hẹp nhường chỗ cho các dự án du lịch và dịch vụ. Từ tổng diện tích 4.439 ha, Khu BTTN Sơn Trà hiện tại chỉ còn 2.591,1ha, tức giảm 1.847,9 ha tương đương 41%. Với 1.225,45 ha được cấp phép, rõ ràng 66% diện tích Khu BTTN bị thu hẹp nhường chỗ cho các dự án du lịch và dịch vụ. Bảng sau đây thống kê tiến trình thu hẹp này:

Bảng 2 – Sự thay đổi diện tích Khu bảo tồn thiên nhiên Sơn Trà giai đoạn 1976 – 2016

Điểm mốc lớn nhất trong quá trình thu hẹp diện tích Khu BTTN Sơn Trà là Quyết định 6758/QĐ-UBND năm 2008 của UBND Thành phố Đà Nẵng về việc phê duyệt quy hoạch 3 loại rừng. Theo đó, diện tích rừng ưu tiên bảo vệ hay rừng đặc dụng Sơn Trà chỉ còn 2.591,1 ha thay vì 4.371 ha theo chính đề nghị của chính UBND Thành phố Đà Nẵng bốn năm trước đó. Thêm nữa, quy hoạch Khu BTTN Sơn Trà cũng không hề xác định rõ các phân khu chức năng như quy định của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 trong khi việc xác định rõ phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái, phân khu dịch vụ – hành chính và vùng đệm là cơ sở để xác định mức độ bảo vệ cũng như mức độ can thiệp của con người (như xây nhà điều hành, điểm lưu trú, đường mòn,…) khác nhau theo từng phân khu. Việc chưa rõ ràng giữa các phân khu chức năng cũng tiềm ẩn rủi ro cho vùng lõi vốn được bảo vệ nghiêm ngặt vì bị “đánh đồng” với những phân khu có mức độ bảo vệ thấp hơn.

Quy hoạch sử dụng đất – công cụ “vạn năng” cho quy trình phê duyệt các dự án du lịch trên bán đảo Sơn Trà

Thành phố Đà Nẵng đứng thứ hai cả nước về chuyển đổi rừng đặc dụng sang làm du lịch và dịch vụ. Với 1.086 ha rừng đặc dụng bị chuyển đổi trong giai đoạn 2006 – 2013^[5], riêng Đà Nẵng chiếm tới 20% tổng diện tích rừng đặc dụng của cả nước bị chuyển đổi. Thay vì cho thuê môi trường rừng hoặc liên doanh, liên kết phát triển du lịch sinh thái, UBND Thành phố Đà Nẵng đã chuyển mục đích sử dụng đất khu bảo tồn để hợp thức hóa việc giao đất và cho thuê đất thực hiện các dự án^[6] mà không bị hạn chế về hình thức và nguyên tắc của du lịch sinh thái theo Quyết định 104/2007 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

Quá trình chuyển mục đích đất từ trong Khu BTTN Sơn Trà thành ngoài Khu BTTN được thực hiện thông qua các Quy hoạch phát triển, đặc biệt là Quy hoạch sử dụng đất của thành phố Đà Nẵng. Việc chuyển đổi này cũng giúp UBND Thành phố dễ dàng hơn trong việc ra quyết định đối với các dự án phát triển vốn nằm trên đất trước đây là Khu BTTN Sơn Trà với những điều kiện nghiêm ngặt về sự can thiệp của con người trong khu bảo tồn. Chuyển đổi đất từ trong ra ngoài Khu BTTN còn có thể làm thay đổi thẩm quyền phê duyệt các dự án từ Quốc Hội xuống cấp thấp hơn, thậm chí về cấp tỉnh^[7]. Bảng sau mô tả sự thay đổi về kế hoạch sử dụng đất tại bán đảo Sơn Trà trong năm 2015 và 2017:

Bảng 3 – So sánh Kế hoạch sử dụng đất năm 2015 và 2017 của Phường Thọ Quang và Quận Sơn Trà, Thành phố Đà Nẵng^[8] (Đơn vị tính: ha)

Theo Kế hoạch sử dụng đất tại Sơn Trà thì diện tích đất rừng đặc dụng tại phường Thọ Quang năm 2017 bị giảm từ 3.595,18 ha năm 2015 xuống còn 2.591,10 ha – bằng đúng diện tích của Khu BTTN Sơn Trà bị thu hẹp. Toàn bộ diện tích đất rừng đặc dụng bị giảm (hơn 1.004 ha) đã được chuyển mục đích sử dụng đất sang thành Đất chưa sử dụng theo Quyết định số 4815/QĐ-UBND ngày 29/08/2017 của UBND Thành phố Đà Nẵng về việc phê duyệt kế hoạch sử dụng đất năm 2017 của quận Sơn Trà. Thậm chí, theo Kế hoạch sử dụng đất tại Sơn Trà năm 2015, một số dự án du lịch còn được xác định là Công trình, dự án để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng^[9].

Đáng lưu ý là Quyết định 4815/QĐ-UBND được ban hành ngày 29/08/2017 tức cùng ngày UBND Thành phố Đà Nẵng gửi Báo cáo số 223/BC-UBND lên Thủ tướng Chính phủ về việc liên quan đến rà soát các dự án và Quy hoạch tổng thể phát triển Khu Du lịch quốc gia Sơn Trà đến năm 2025, định hướng đến năm 2030. Tuy nhiên, thông tin về việc chuyển mục đích sử dụng đất từ rừng đặc dụng sang đất chưa sử dụng không hề được báo cáo.

Sự biến tướng của các dự án mang tên “Du lịch sinh thái

Hầu hết các dự án được duyệt trên bán đảo Sơn Trà đều mang danh du lịch “sinh thái”, tuy nhiên cho đến nay, tiêu chí xác định thế nào là “sinh thái” vẫn chưa rõ ràng. Trong Luật Du lịch 2005, có một định nghĩa khá ngắn gọn – “Du lịch sinh thái là hình thức du lịch dựa vào thiên nhiên, gắn với bản sắc văn hoá địa phương với sự tham gia của cộng đồng nhằm phát triển bền vững”.  Tuy nhiên, đến nay Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chưa xây dựng các tiêu chí của dịch vụ du lịch sinh thái cũng như danh sách các cơ sở được coi là du lịch sinh thái ở Việt Nam. Do đó, các chủ đầu tư có thể “tự” đặt tên sinh thái cho dự án mình. Sự mập mờ giữa du lịch sinh thái và du lịch nghỉ dưỡng dẫn đến sự nhầm lẫn giữa du lịch sinh thái thật sự vốn được khuyến khích nhằm khai thác bền vững Khu BTTN với du lịch như nghỉ dưỡng, dịch vụ vui chơi giải trí thông thường vốn không được khuyến khích trong các khu vực nhạy cảm về môi trường và đa dạng sinh học.

Đặc biệt, theo quy chế quản lý các hoạt động du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên do Bộ trưởng Bộ NN&PTNT ban hành năm 2007^[10], Du lịch sinh thái được hiểu là “hình thức du lịch dựa vào thiên nhiên, gắn với bản sắc văn hóa địa phương với sự tham gia của cộng đồng dân cư ở địa phương nhằm phát triển bền vững”. Quy chế yêu cầu việc xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch sinh thái trong Vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên phải không làm ảnh hưởng đến diễn thế sinh thái tự nhiên, không làm thay đổi sinh cảnh thực vật rừng, động vật hoang dã, dòng chảy sông suối, cảnh quan thiên nhiên trong khu vực. Việc xây dựng nhà nghỉ phục vụ du lịch chỉ được thực hiện trong phân khu dịch vụ hành chính, phân khu phục hồi sinh thái theo đề án đã được phê duyệt. Kiến trúc nhà nghỉ du lịch sinh thái theo truyền thống của địa phương, chiều cao tối đa cho xây dựng nhà nghỉ không quá 12m.

Chi tiết hơn, Thông tư 99/2006/TT-BNN^[11] đưa ra hướng dẫn về việc xây dựng công trình hạ tầng, tỷ lệ diện tích được xây dựng các công trình phục vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng trong rừng đặc dụng bao gồm:

(i) Trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt: Được lập các tuyến đường mòn, lều trú chân, cắm biiển chỉ dẫn để tuần tra kết hợp phục vụ dịch vụ du lịch sinh thái. Tuyệt đối không được làm thay đổi cảnh quan tự nhiên của khu rừng. Tuyến đường mòn quy định tối đa không quá 1,5 mét chiều rộng. Trong xây dựng, không được có những hành vi xâm hại đến sinh cảnh sống của những loài động vật.

(ii) Trong phân khu phục hồi sinh thái: Được mở các đường trục chính, xây dựng công trình điiể bảo vệ và phát triển rừng kết hợp phục vụ các hoạt động dịch vụ – du lịch. Mức độ tác động của các công trình hạ tầng phục vụ cho hoạt động du lịch sinh thái tối đa là 20% tổng diện tích được thuê môi trường rừng đặc dụng đối với diện tích thuê từ 50 ha trở xuống, trong đó cho phép sử dụng 5% diện tích được thuê để xây dựng các công trình kiến trúc cơ sở hạ tầng, 15% diện tích còn lại được làm đường mòn, điểm dừng chân, bãi đỗ xe; Đối với diện tích thuê lớn hơn 50 hecta, mức độ tác động tối đa là 15% tổng diện tích được thuê, trong đó cho phép sử dụng 5% diện tích được thuê để xây dựng các công trình kiến trúc cơ sở hạ tầng, 10% diện tích còn lại được làm đường mòn, điểm dừng chân, bãi đỗ xe. Phần diện tích được thuê các công trình hạ tầng phải được xác định rõ trên bản đồ và phân định rõ ngoài thực địa, thông qua hệ thống biển báo.

(iii) Trong phân khu dịch vụ hành chính, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu khoa học: Tỉ lệ diện tích đất được xây dựng các công trình kiến trúc cơ sở hạ tầng không vượt quá 20% diện tích để phục vụ du lịch. Ngoài ra, các dự án du lịch sinh thái được thực hiện theo quy chế này của Bộ NN&PTNT vẫn phải thực hiện Đánh giá tác động để đảm bảo giảm thiểu tối đa các tác động không đáng có đến hệ sinh thái từ hoạt động du lịch sinh thái. Rõ ràng, các dự án được duyệt tại Khu BTTN Sơn Trà không hề được thực hiện theo đúng hình thức, nguyên tắc và điều kiện của du lịch sinh thái được nêu tại Quyết định 104/2007 của Bộ NN&PTNT. Như đã phân tích ở trên, việc chuyển đổi đất cấp cho dự án ra ngoài Khu BTTN giúp cho các dự án không chịu bất kỳ hạn chế nào theo các quy định về phát triển du lịch sinh thái trong các vườn quốc gia, Khu BTTN ở Việt Nam.

Thay cho lời kết

“Sự xâm lấn” của các dự án du lịch và dịch vụ ở Khu BTTN Sơn Trà cho thấy một lỗ hổng lớn trong việc phân cấp, phân quyền cho địa phương và giám sát họ thực thi các quy hoạch về phát triển và sử dụng đất đai. Song song với việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất Khu BTTN Sơn Trà sang mục đích khác, các dự án phát triển được chính quyền địa phương hợp thức hóa dần thông qua các kế hoạch sử dụng đất được các cấp phê duyệt từng năm hoặc từng giai đoạn theo đúng trình tự pháp luật. Chính vì vậy, dù không hợp lý và có nhiều tác động đến môi trường – xã hội, các dự án này vẫn được duyệt theo “đúng quy trình”. Lỗ hổng “đúng quy trình” sẽ không chỉ là câu chuyện của riêng Khu BTTN Sơn Trà mà có thể là “con voi chui lọt lỗ kim” đe dọa các vườn quốc gia, khu bảo tồn khác ở Việt Nam. Do đó, cần tổng kiểm kê các diện tích đất rừng đặc dụng thuộc các vườn quốc gia, khu bảo tồn bị chuyển mục đích sử dụng trên địa bàn toàn quốc để đảm bảo không có một bán đảo Sơn Trà thứ hai phải “cầu cứu” vì bị “xâm lấn” tại Việt Nam.

^{[1] Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế – IUCN Việt Nam. Hướng dẫn quản lý khu bảo tồn thiên nhiên: Một số kinh nghiệm và bài học quốc tế. 2008, IUCN Việt Nam, Hà Nội, Việt Nam, trang 45.}

^{[2] Quyết định 104/2007/QĐ-BNN ngày 27/12/2007 của Bộ NN&PTNT về ban hành Quy chế quản lý các hoạt động du lịch sinh thái các các vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên.} 

^{[3] Báo cáo số 223/BC-UBND ngày 29/08/2017 của UBND Thành phố Đà Nẵng gửi Thủ tướng Chính phủ về việc liên quan đến rà soát các dự án và Quy hoạch tổng thể phát triển Khu Du lịch quốc gia Sơn Trà, thành phố  Đà Nẵng đến năm 2025, định hướng đến năm 2030.}

^{[4] Nguồn: Thuyết minh Quy hoạch tổng thể phát triển khu du  lịch quốc gia Sơn Trà, Thành phố Đà Nẵng đến năm 2025, định hướng đến năm 2030, Tổng cục Du lịch, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, 2016 (trang 16-17).}

^{[5] Phụ biểu 1 ban hành kèm theo Quyết định 829/QĐ-BNN-TCLN ngày 23/04/2014 của Bộ NN&PTNT về phê duyệt “Đề án trồng rừng thay thế khi chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác”}

^{[6] Theo Báo cáo số 223/BC-UBND ngày 29/08/2017 của UBND Thành phố Đà Nẵng thì trong tổng diện tích quy hoạch khoảng 1.222,5 ha: đất giao có thu tiền là 94,05 ha, đất thuê là 274,19 ha và phần còn lại giao quản lý không thu tiền. Tổng số tiền sử dụng đất đã thu (phần diện tích đất giao) từ năm 2003 đến năm 2012 là 698,37 tỷ đồng.}

^{[7] Trước ngày 1/7/2015 – ngày Luật Đầu tư 2014 có hiệu lực – chưa có quy định về thẩm quyền của Quốc Hội trong việc quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án có chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50 héc ta trở lên. Tuy nhiên, việc “chuyển đất” ra ngoài Khu BTTN đồng nghĩa với việc thẩm quyền quyết định đầu tư tại diện tích này sẽ không còn thuộc Quốc Hội.}

^{[8] Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Quyết định số 4815/QĐ-UBND ngày 29/08/2017 của UBND Thành phố Đà Nẵng về việc phê duyệt kế hoạch sử dụng đất năm 2017 của quận Sơn Trà và Dự án lập Kế hoạch sử dụng đất năm 2015, quận Sơn Trà, Thành phố Đà Nẵng.}

^{[9] Các dự án du lịch được xác định thuộc Công trình, dự án để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Kế hoạch sử dụng đất năm 2015 của Quận Sơn Trà bao gồm Khu DLST kết hợp làng vila cao cấp cồn Mân Quang; Khu Công viên Đại Dương Sơn Trà; Khu Biệt thự bán đảo Sơn Trà; Khu du lịch sinh thái biển kết hợp nuôi trồng thủy sản; Vệt biệt thự Khu nghỉ mát và du lịch sinh thái Bãi Trẹm và Khu du lịch Biển Đông mở rộng.}

^{[10] Quyết định 104/2007/QĐ-BNN ngày 27/12/2007 của Bộ trưởng Bộ NN&PTNT ban hành Quy chế quản lý các hoạt động du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia, Khu bảo tồn thiên nhiên.}

^{[11] Thông tư 99/2006/TT-BNN ngày 6/11/2006 hướng dẫn thực hiện Quy chế quản lý rừng theo Quyết định 186/2006/QĐ-TTg do Bộ NN&PTNT ban hành.}

Nguyễn Hoàng Phượng, Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)