BVR&MT – Luật Đất đai đề ra nguyên tắc sử dụng đất phải bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho an ninh lương thực nhưng lại thiếu vắng cơ chế điều tiết giữa các địa phương, vùng miền để đảm bảo lợi ích cho các địa phương có tỷ lệ đất nông nghiệp lớn.
Các tỉnh làm nông thụt lùi
Tại hội nghị liên quan dự án luật Đất đai (sửa đổi) do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức gần đây, tôi rất ấn tượng với phần trình bày của ông Lê Tiến Châu, Tổng thư ký UB TƯ Mặt trận Tổ quốc về vấn đề sử dụng đất trồng lúa của người nông dân. Từ kinh nghiệm làm Bí thư ở tỉnh Hậu Giang – vựa lúa của cả nước, ông Châu nói rằng cần có chính sách hỗ trợ cho các địa phương có diện tích đất trồng lúa lớn, phải ưu tiên nhiệm vụ bảo đảm an ninh lương thực quốc gia nên không thể chuyển mục đích sang sản xuất phi nông nghiệp.
Cá nhân tôi tán thành với ý kiến của ông Châu. Cùng một thửa đất nhưng nếu cho phép chuyển mục đích sang đất sản xuất phi nông nghiệp có thể mang lại giá trị gấp cả trăm lần so với trồng lúa. Vì thế, thời gian qua, các tỉnh có trào lưu chuyển mục đích đất trồng lúa sang làm khu công nghiệp, khu đô thị, sân golf… Những tỉnh, thành thuộc top đầu về thu ngân sách đều có rất nhiều khu công nghiệp, khu đô thị, chứ không phải các tỉnh trồng lúa.
Trong khi đó, mức thu ngân sách và thu nhập, đời sống của người dân trong lĩnh vực nông nghiệp thấp hơn nhiều so với các địa phương có các dự án phát triển kinh tế – xã hội. Đây là vấn đề mà luật Đất đai hiện nay còn bỏ ngỏ.
Mới đây, báo chí phản ánh hiện tượng bùng phát ao nuôi tôm nước lợ trái phép ở Đồng Tháp Mười. Lợi nhuận từ việc nuôi tôm cao gấp khoảng 25 lần trồng lúa đã khiến các hộ nông dân bỏ lúa, chuyển sang nuôi tôm tự phát. Để nuôi tôm nước lợ, người dân tự khoan giếng lấy nước mặn hoặc rải thêm muối khoáng, tiềm ẩn nguy cơ ô nhiễm, khiến các hộ lân cận lo lắng trước nguy cơ nước mặn xâm nhập không thể trồng lúa hoặc cây ăn trái.
Rõ ràng nhu cầu tìm hướng sản xuất kinh doanh hiệu quả, cải thiện thu nhập là nhu cầu chính đáng của mọi người dân mà Nhà nước cần có chính sách bảo đảm.
Nhưng luật Đất đai năm 2013 mặc dù đề ra nguyên tắc sử dụng đất phải “bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho an ninh lương thực” (điều 35) lại hoàn toàn thiếu vắng cơ chế điều tiết giữa các địa phương, vùng miền để đảm bảo lợi ích cho các địa phương có tỷ lệ đất nông nghiệp lớn. Người nông dân trồng lúa chưa được bảo đảm quyền lợi một cách thỏa đáng.
Hài hòa lợi ích và công bằng xã hội
Thật may, nghị quyết số 18 của Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai, với trọng tâm đảm bảo “hài hòa lợi ích” và “công bằng xã hội”, đã đề ra giải pháp khắc phục. Cụ thể, nghị quyết đề ra nhiệm vụ hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính về đất đai để “có cơ chế điều tiết hợp lý, hiệu quả nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất giữa Trung ương và địa phương”.
Nhiệm vụ ấy được thể chế trong dự thảo luật Đất đai (sửa đổi). Dự thảo quy định “Nhà nước điều tiết nguồn thu từ đất của các tỉnh, thành về ngân sách trung ương để phân bổ cho các địa phương thực hiện nhiệm vụ bảo đảm an ninh lương thực, bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học, bảo đảm an ninh, quốc phòng…” (điều 158).
Như vậy, Đảng và Nhà nước đã nắm bắt thực trạng các địa phương “thiệt thòi” về điều kiện tự nhiên để phát triển kinh tế – xã hội, có mức độ đầu tư kết cấu hạ tầng chưa cao hoặc ở vị trí có tính chiến lược về quốc phòng, an ninh dẫn đến không thể triển khai các dự án phát triển kinh tế; hoặc là “vựa lúa”, có nhiệm vụ bảo đảm an ninh lương thực cho cả nước mà điển hình là đồng bằng sông Cửu Long.
Để đảm bảo công bằng, cần điều tiết nguồn thu từ đất của các tỉnh, thành phát triển nhiều khu công nghiệp, khu đô thị, du lịch… nhằm phân bổ cho các địa phương chưa có điều kiện phát triển kinh tế.
Đây là một nội dung rất mới trong chính sách đất đai, thể hiện tầm nhìn của Đảng và Nhà nước trước vấn đề thời cuộc. Bởi thời gian qua xuất hiện tình trạng các địa phương “chạy đua” triển khai dự án khu công nghiệp, khu đô thị, sân golf… theo phong trào, dẫn đến đầu tư tràn lan, dàn trải, cạnh tranh lẫn nhau, tỷ lệ lấp đầy của các khu công nghiệp thấp.
Luật Quy hoạch năm 2017 đã tạo ra công cụ quản lý mới là quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, đề ra yêu cầu phát triển liên kết vùng, phát huy tiềm năng mỗi địa phương. Ngân sách nhà nước sẽ được điều tiết giữa các tỉnh để đảm bảo công bằng xã hội.
Nhưng chỉ điều tiết ngân sách (“cho con cá”) thôi chưa đủ, điều quan trọng là cần tạo cơ chế, động lực để người nông dân có thể tự tăng gia sản xuất, cải thiện thu nhập trên đất của mình (“cho cần câu”).
Nghị quyết 18 đã gợi mở hướng đi mới thông qua chính sách “đất kết hợp sử dụng nhiều mục đích”. Nghị quyết nêu giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp theo hướng “tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sản xuất cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch”; “xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích: bổ sung các quy định về đất ở kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ”.
Ngân hàng đất nông nghiệp
Tinh thần đổi mới của dự án luật Đất đai (sửa đổi) là chuyển từ chế độ sử dụng đất đơn nhiệm (mỗi thửa đất chỉ có một mục đích) sang đa nhiệm (kết hợp nhiều mục đích). (1)
Với riêng đất trồng lúa, dự thảo một mặt quy định Nhà nước có chính sách bảo vệ đất trồng lúa, hạn chế chuyển đất trồng lúa sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp; nhưng một mặt cũng cho phép chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi, được sử dụng một tỷ lệ đất để xây dựng công trình phục vụ trực tiếp cho sản xuất nông nghiệp (điều 186).
Chính sách sử dụng đất đa mục đích rõ ràng sẽ làm tăng hiệu quả sử dụng đất, tạo công ăn việc làm, đảm bảo sinh kế cho người nông dân, giúp cải thiện thu nhập; đồng thời bổ sung nguồn thu từ tiền sử dụng đất nộp thêm cho ngân sách nhà nước.
Một giải pháp ích nước – lợi nhà nếu được triển khai hiệu quả; giúp khắc phục tình trạng bỏ hoang đồng ruộng để đưa đất nông nghiệp vào khai thác, sử dụng với hiệu quả cao nhất.
Chính sách mới này hứa hẹn tạo điều kiện thúc đẩy các loại hình du lịch sinh thái, du lịch trải nghiệm khám phá miệt vườn…, đặc biệt là mô hình “Farmstay” (trang trại kết hợp du lịch nghỉ dưỡng) nở rộ thời gian gần đây; tạo động lực phát triển cho vùng đồng bằng sông Hồng, sông Cửu Long – những “vựa lúa”.
Ngoài ra, cần giúp nông dân trở thành “nông dân chuyên nghiệp” bằng cách thúc đẩy tích tụ, tập trung đất nông nghiệp để triển khai các dự án nông nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn, khắc phục tình trạng manh mún, nhỏ lẻ, tự phát (số liệu của báo Nhân Dân năm 2017 cho thấy cả nước có 14 triệu hộ nông dân sản xuất trên khoảng 70 triệu thửa đất nông nghiệp, tổng diện tích hơn 10 triệu ha đất; trên 80% số hộ có diện tích canh tác dưới 1ha).
Chủ trương khuyến khích tích tụ, tập trung ruộng đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp thông qua mở rộng quy mô sản xuất, áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ và hình thành khu vực chuyên canh sản xuất hiện đại, chuyên môn hóa gắn với thị trường đã được nêu từ nghị quyết số 06 của Bộ Chính trị khóa 8 (năm 1998) về phát triển nông nghiệp, nông thôn. Phải sau gần 25 năm, chính sách tích tụ, tập trung đất nông nghiệp mới được luật hóa trong dự thảo luật Đất đai (sửa đổi).
Nghị quyết 18 và dự thảo luật Đất đai đã đề ra cơ chế hữu hiệu để đẩy mạnh tích tụ, tập trung đất nông nghiệp: thông qua Ngân hàng đất nông nghiệp – là doanh nghiệp nhà nước do Chính phủ thành lập, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận và có chức năng tạo lập quỹ đất nông nghiệp thông qua việc thuê quyền sử dụng, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng, nhận ký gửi quyền sử dụng đất nông nghiệp để cho nhà đầu tư thuê lại.
Khi Ngân hàng đất nông nghiệp ra đời, người nông dân muốn chuyển đổi sang lĩnh vực phi nông nghiệp có thể gửi đất vào ngân hàng để vừa yên tâm chuyển đổi nghề nghiệp, duy trì thu nhập từ đất của mình mà không phải lo lắng việc bị thu hồi do bỏ hoang.
Người nông dân cũng có thể trở thành “công nhân nông nghiệp” trong dự án nông nghiệp trên phần đất của mình.
Có thể tin rằng những đổi mới đột phá của nghị quyết 18 và dự thảo luật Đất đai sẽ đề ra cơ chế để sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, đặc biệt đất trồng lúa, giúp khắc phục tình trạng bỏ hoang hoặc sử dụng sai mục đích (qua câu chuyện nuôi tôm nước lợ) và cải thiện sinh kế người dân. Luật dự kiến ban hành năm 2023 có thể trở thành bản lề trong xây dựng thể chế nhằm bảo vệ lợi ích người nông dân trên đất nước ta.
ThS Nguyễn Văn Đỉnh (Chuyên gia pháp lý)
Chú thích:
(1) Điều 219 dự thảo luật quy định cụ thể về đất sử dụng đa mục đích, gồm đất sử dụng hỗn hợp (được sử dụng vào 2 mục đích trở lên mà không phân định được ranh giới sử dụng giữa các mục đích), đất sử dụng kết hợp (được sử dụng vào nhiều mục đích mà có thể phân định được ranh giới giữa các mục đích). Dự thảo cũng đề ra nguyên tắc sử dụng đất đa mục đích để quản lý chặt chẽ, đồng thời quy định tiền sử dụng đất nộp thêm khi sử dụng đất kết hợp đa mục đích.
Với đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng (điều 189, 190), dự thảo cho phép sử dụng kết hợp với mục đích kết hợp trồng cây hằng năm, cây dược liệu, chăn nuôi; du lịch sinh thái nghỉ dưỡng, giải trí.
