Cách thay đổi căn bản trong chính sách lâm nghiệp Việt Nam dưới thời kỳ Đổi mới

BVR&MT – Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã thiết lập một nền lâm nghiệp nhà nước theo hướng xã hội chủ nghĩa tại miền Bắc Việt Nam. Mô hình này tiếp tục được thực hiện trên phạm vi cả nước sau ngày thống nhất đất nước. Mô hình lâm nghiệp nhà nước dựa trên chế độ công hữu tài nguyên rừng và được vận hành theo nguyên tắc nhà nước quản lý tập trung các hoạt động nghề rừng.

Chỉ thị số 15CT/CTCW được Ban Bí thư Trung ương Đảng ban hành ngày 10/3/1961 xác định: “Rừng là tài sản của toàn dân, phải do Nhà nước thống nhất quản lý” (BNNPTNT, 2001a). Khi đó, Nhà nước tập trung quản lý tài nguyên rừng thông qua hệ thống các lâm trường quốc doanh. Các lâm trường nhận kinh phí từ ngân sách quốc gia để thực hiện nhiệm vụ khai thác và trồng rừng theo các chỉ tiêu kế hoạch chi tiết do trung ương ban hành. Mục tiêu chính của ngành lâm nghiệp là “Đẩy mạnh khai thác gỗ và lâm sản để đáp ứng các yêu cầu của nền kinh tế quốc dân trong thời kỳ khôi phục kinh tế” và “Đưa công nghiệp gỗ lên thành ngành công nghiệp quan trọng nhất” (BNNPTNT, 2001a). Việc xây dựng các chỉ tiêu khai thác không dựa trên tốc độ tăng trưởng tự nhiên của rừng mà chủ yếu căn cứ vào nhu cầu gỗ của nền kinh tế. Mô hình lâm nghiệp nhà nước giai đoạn 1945-1985 đã dẫn đến sự suy thoái nghiêm trọng của tài nguyên rừng với tỷ lệ che phủ rừng toàn quốc giảm mạnh từ 43% xuống 30%, (De Jong et al., 2009). Công cuộc đổi mới về kinh tế và xã hội khởi đầu vào năm 1986 đã thúc đẩy sự cải cách sâu rộng trong nhiều lĩnh vực quan trọng của đất nước, bao gồm cả ngành lâm nghiệp. Năm 1991, Bộ Lâm nghiệp công bố Báo cáo Tổng quan Lâm nghiệp Việt Nam với đề xuất chuyển lâm nghiệp “từ một ngành kinh tế chỉ có nhà nước và tập thể được kinh doanh rừng sang một nền lâm nghiệp xã hội với sự tham gia của các thành phần kinh tế và nhiều lực lượng xã hội”; và “từ một ngành kinh tế có nhiệm vụ khai thác tài nguyên tự nhiên là chính trở thành một ngành kinh tế có nhiệm vụ cơ bản là xây dựng vốn rừng, sản xuất lâm sản” (BNNPTNT, 2001a).

Có thể nói công cuộc cải cách lâm nghiệp Việt nam trong vòng 30 năm qua tập trung vào hai vấn đề chính: (i) Ai (cá nhân, tổ chức, đoàn thể) là chủ thể quản lý tài nguyên rừng? và (ii) Làm thế nào để phát triển nguồn tài nguyên rừng lâu dài và hiệu quả? Mặc dù các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý và các nhà khoa học đều thống nhất cao về tầm quan trọng của xã hội hóa lâm nghiệp và quản lý rừng bền vững trong việc giải quyết hai vấn đề chính của cải cách lâm nghiệp Việt Nam, song sự thay đổi nội dung trọng tâm của hai khái niệm này trong vòng 30 năm qua đã phản ánh quá trình phát triển về mặt quan điểm chính sách đối với vấn đề chủ thể rừng và bảo vệ, phát triển rừng.

 Từ chủ trương xã hội hóa lâm nghiệp

Xã hội hóa lâm nghiệp theo nghĩa chung nhất là quá trình huy động sự tham gia và đóng góp của các thành phần kinh tế và các lực lượng xã hội vào nghề rừng. Mặc dù khái niệm này xuất hiện và trở nên phổ biến trong thập niên 1990, song từ trước đó, ý tưởng về sự tham gia của các lực lượng xã hội vào lâm nghiệp đã được Pháp lệnh bảo vệ rừng năm 1972 đề cập khi xác định: “Việc bảo vệ rừng phải do nhà nước và toàn dân cùng làm” (HĐBT,1972). Tuy nhiên, vai trò của người dân tham gia vào hoạt động lâm nghiệp thời kỳ này còn rất hạn chế, chủ yếu là lao động thời vụ cho các lâm trường quốc doanh. Vào những năm 80, tài nguyên rừng mặc dù là tài sản công hữu và được nhà nước tập trung quản lý vẫn bị tàn phá nghiêm trọng. Tình trạng hầu như “vô chủ” của tài nguyên rừng đặt ngành lâm nghiệp trước đòi hỏi cấp bách phải xác định chủ thể quản lý rừng cụ thể. Giao rừng và đất rừng được xác định là giải pháp chính sách cho sự chuyển biến cơ bản trong công tác quản lý bảo vệ rừng:  “Rừng và đất rừng là tài sản quốc gia thuộc sở hữu toàn dân, nhưng cần được giao cho từng Liên hiệp lâm công nghiệp, lâm trường, nông trường, hợp tác xã, từng hộ nông dân và các tổ chức kinh tế-xã hội khác quản lý kinh doanh theo quy hoạch, kế hoạch và pháp luật của nhà nước”  (TCLN, 1982).

Quyết định số 184-HĐBT ngày 6/11/1982 của Hội đồng Bộ trưởng đã bước đầu thể chế hóa việc giao rừng và đất rừng cho các thành phần ngoài quốc doanh với các quy định về quyền lợi và nghĩa vụ của cá nhân, tập thể được giao khoán rừng và đất rừng. Với việc thể chế hóa này, mối quan hệ giữa các thành phần kinh tế trong giao, khoán rừng và đất rừng trở thành nội dung chính trong nỗ lực thúc đẩy người dân tham gia vào lâm nghiệp. Trong Chiến lược dài hạn phát triển lâm nghiệp giai đoạn 1986-2009, Bộ Lâm nghiệp đã xác định nhiệm vụ của ngành là: “xác lập và không ngừng hoàn thiện quan hệ sản xuất XHCN trong các hoạt động lâm nghiệp, củng cố vững chắc 3 thành phần kinh tế, lấy quốc doanh làm nòng cốt, kinh tế tập thể là quan trọng và khuyến khích phát triển kinh tế gia đình theo những hình thức thích hợp” (BLN, 1987). Cụm từ “những hình thức thích hợp” cho thấy chính quyền trung ương (TW) thời kỳ này vẫn còn thận trọng trong vấn đề giao khoán rừng và đất rừng cho các thành phần ngoài quốc doanh.

Công cuộc đổi mới về kinh tế và xã hội từ năm 1986 đã cung cấp những tiền đề quan trọng cho xã hội hóa lâm nghiệp. Việc chuyển từ một nền kinh tế nhà nước kế hoạch hóa tập trung sang một nền kinh tế theo định hướng thị trường đã giải phóng lực lượng sản xuất ngành nông nghiệp vốn dựa trên các nông trường quốc doanh và hợp tác xã. Sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993 cùng với việc tự do thông thương các sản phẩm nông nghiệp đã thúc đẩy quá trình giao đất nông nghiệp và lâm nghiệp cho các cá thể, hộ gia đình và tổ chức. Chính sách mở cửa của Việt Nam đối với thế giới cũng tạo điều kiện cho ngành lâm nghiệp phát triển hợp tác quốc tế, qua đó các khái niệm về phân cấp, phân quyền trong lâm nghiệp, quản trị, đa dạng sinh học và quản lý rừng bền vững được du nhập vào Việt Nam. Với những tiền đề quan trọng này, Báo cáo Tổng quan Lâm nghiệp Việt Nam năm 1991 đã đề xuất chuyển đổi lâm nghiệp Việt Nam từ lâm nghiệp nhà nước sang lâm nghiệp xã hội với sự tham gia của các thành phần kinh tế vào nghề rừng. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (Luật BVPTR) năm 1991 cũng thể chế hóa bước chuyển biến này khi xác định: “Nhà nước giao rừng, đất trồng rừng cho tổ chức, cá nhân – dưới đây gọi là chủ rừng – để bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng ổn định, lâu dài theo quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước” (QHVN, 1991). Sau hàng thập kỷ của lâm nghiệp nhà nước, đây là luật lâm nghiệp đầu tiên của Việt Nam công nhận danh hiệu chủ rừng đối với các đối tượng được giao rừng và đất rừng, bao gồm cả thành phần ngoài quốc doanh.

Tuy nhiên, khả năng tham gia của thành phần kinh tế ngoài quốc doanh vào lâm nghiệp với tư cách chủ rừng trong thập niên 1990 sau khi Luật BVPTR 1991 ra đời vẫn còn hạn chế. Mặc dù Chương trình quốc gia 327[1] (CT 327) đánh dấu một bước quan trọng trong công tác giao khoán rừng và đất rừng khi xác định “Lấy hộ gia đình làm đơn vị sản xuất”, vẫn “lấy doanh nghiệp quốc doanh hoặc đơn vị kinh tế tập thể làm chỗ dựa” (HĐBT, 1992). Phần lớn người dân địa phương tham gia vào CT 327 chỉ có hợp đồng ngắn hạn (1 năm) với các ban quản lý 327. Bên cạnh đó, sự áp dụng danh hiệu chủ rừng đối với cá nhân, tổ chức được giao rừng và đất rừng trong CT 327 vẫn còn khiên cưỡng. Trước hết, Hiến pháp Việt Nam quy định đất đai là sở hữu toàn dân và được nhà nước thống nhất quản lý. Luật BVPTR năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993 cũng nhấn mạnh sở hữu nhà nước đối với rừng và đất rừng trên phạm vi cả nước. Các hộ gia đình và tổ chức chỉ có quyền sử dụng hạn chế đối với rừng và đất rừng được giao. Ngay cả các ban quản lý 327 cũng chỉ nhận đầu tư từ ngân sách quốc gia để thực hiện các chỉ tiêu pháp lệnh của TW về trồng, chăm sóc và  bảo vệ rừng.

Bất kể sự bất cập của danh hiệu chủ rừng, khẩu hiệu “mỗi khu rừng phải có chủ thực sự” vẫn trở nên phổ biến trong những năm 1990, đặc biệt sau khi Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi cho phép thực hiện hợp đồng giao khoán đất dài hạn từ 20 đến 50 năm (QHVN, 1993). Luật cũng thể chế hóa các quyền chuyển nhượng và cho tặng qua giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Sự thể chế hóa các quyền nói trên đã thúc đẩy sự phát triển nội dung trọng tâm của xã hội hóa lâm nghiệp từ sự cần thiết phải thiết lập chủ cụ thể cho từng khu rừng sang làm rõ các quyền và lợi ích của chủ rừng. Các nhà hoạch định chính sách thừa nhận “muốn quản lý rừng tốt phải có chủ rừng cụ thể ở từng khu rừng và chủ rừng phải có lợi ích xứng đáng từ rừng đưa lại” (Tô, 1997). Tại Diễn đàn Lâm nghiệp Quốc gia năm 1998, (nguyên) Phó Thủ tướng Nguyễn Công Tạn cũng khẳng định: “Xã hội hóa lâm nghiệp là một chủ trương chiến lược quan trọng, được thực hiện thông qua việc giao đất , giao rừng tới các hộ gia đình và các tổ chức có tư cách pháp nhân, thực hiện rừng phải có chủ thực sự và người lao động có quyền hưởng thụ thành quả từ sản xuất kinh doanh nghề rừng, tạo động lực hấp dẫn để huy động mọi nguồn lực của nhân dân tham gia bảo vệ và phát triển vốn rừng” (Nguyễn, 1998). Mặc dù có sự gia tăng các quan tâm về quyền và lợi ích của chủ rừng, Chương trình Trồng mới 5 triệu ha rừng  (CT 661) được triển khai vào năm 1998 lại chỉ xác định những đối tượng tham gia là những người hưởng lợi thay vì chủ rừng (TTCP, 1998). Có thể nói, tuy sự tham gia của các thành phần kinh tế vào giao, khoán rừng và đất rừng đã được thể chế hóa bởi Luật BVPTR 1991, các thành phần quốc doanh vẫn tiếp tục giữ vai trò áp đảo trong lâm nghiệp.

Sự phát triển nội dung của khái niệm xã hội hóa lâm nghiệp trong những năm cuối thập niên 1990 và đầu thập niên 2000 xoay quanh quyền sử dụng và sở hữu rừng. Các nhà hoạch định chính sách cơ bản thống nhất về 5 hình thức chủ rừng bao gồm: Ban quản lý rừng đặc dụng và phòng hộ; công ty, xí nghiệp lâm nghiệp quốc doanh; công ty xí nghiệp ngoài quốc doanh; hợp tác xã lâm nghiệp; hộ gia đình được giao rừng và đất rừng sản xuất (Nguyen, 1998). Các quyền và nghĩa vụ của chủ rừng 3 loại rừng đặc dụng, phòng hộ và sản xuất cũng được cụ thể hóa bởi các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (TTCP): Quyết định số 08/2001/QĐ-TTg ngày 11/1/2001 về quy chế quản lý rừng tự nhiên đặc dụng, phòng hộ và sản xuất; Quyết định số 178/2001 QĐ-TTg ngày 12/11/2001 về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp; và Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/ 2006 về quy chế quản lý rừng. Tuy nhiên, các văn bản này vẫn không làm giảm sự bất cập của danh hiệu chủ rừng. Trước hết, quyền sở hữu rừng của các chủ rừng vẫn chưa được thừa nhận. Luật Đất đai 1993 và Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 và 2003 thể chế hóa một hệ thống sở hữu đất đai theo hình thức tư nhân hóa không hoàn toàn (quasi-private property rights), trong đó đất đai vẫn là sở hữu toàn dân. Các chủ rừng chỉ có quyền sử dụng rừng và đất rừng, và các quyền này trên thực tế vẫn bị hạn chế so với quyền sử dụng đất nông nghiệp. Nhìn chung, chủ rừng đặc dụng và phòng hộ không có quyền quyết định và chỉ thực hiện nhiệm vụ bảo vệ và sử dụng rừng dưới sự giám sát các cơ quan chức năng về lâm nghiệp. Họ cũng không có quyền chuyển nhượng, trao đổi, và cầm cố quyền sử dụng rừng. Đối với rừng sản xuất, chỉ chủ rừng trồng tự bỏ vốn mới có các quyền chuyển nhượng, trao đổi, thừa kế, cho thuê và cầm cố quyền sử dụng đất và sử dụng chúng trong kinh doanh. Các chủ rừng sản xuất là rừng tự nhiên chỉ có quyền thế chấp, bảo lãnh phần giá trị gia tăng của trữ lượng gỗ được tạo thành do công sức đầu tư của họ. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu như không có khả năng xác định được phần giá trị gia tăng này trong trữ lượng gỗ tăng trưởng tự nhiên của rừng (Vũ, 2012).

Mặc dù nhà nước có nhiều nỗ lực về cải cách chính sách lâm nghiệp giai đoạn 1990-2000, những quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ rừng vẫn chưa được tường minh để tạo động lực cho bảo vệ phát triển rừng (Nguyễn, 2002). Các chuyên gia lâm nghiệp cũng cho rằng: “Sự thừa nhận quyền quản lý gắn liền với hệ thống về quyền sử dụng tài nguyên rừng và đất rừng” (Hoàng, 1999); “Phát triển rừng phải gắn với đất và người làm nghề rừng”; và “giao đất giao rừng gắn với cấp giấy chứng nhận QSDĐ và quyền sở hữu rừng” (Vương, 2004). Năm 2004, Luật BVPTR sửa đổi đã đánh dấu một bước tiến mới trong xã hội hóa lâm nghiệp khi thể chế hóa “quyền sở hữu rừng” của chủ rừng sản xuất là rừng trồng (QHVN, 2004). Tuy nhiên, các chuyên gia lâm nghiệp vẫn cho rằng trên thực tế “tư duy lý luận về quyền sở hữu rừng, quyền kinh doanh rừng, quyền hưởng các nguồn lợi từ rừng chưa rõ ràng và minh bạch… Thực trạng phát triển kinh tế nhiều thành phần ở ngành lâm nghiệp chậm hơn các ngành khác…, phần lớn diện tích rừng và đất rừng vẫn do các tổ chức nhà nước quản lý, sử dụng” (Lê & Tô, 2007). Trên cơ sở việc luật hóa quyền sở hữu rừng trồng trong Luật BVPTR năm 2004, các chuyên gia đề xuất hình thức đan xen quyền sở hữu ở nhiều khu rừng (Lê & Tô, 2007).

Ảnh minh họa: PanNature

Đến xu hướng quản lý rừng bền vững

Quản lý rừng bền vững (QLRBV) theo nghĩa chung nhất là sự quản lý rừng và đất rừng nhằm phát triển và sử dụng lâu dài nguồn tài nguyên rừng. Mặc dù khái niệm này bắt đầu phổ biến tại Việt Nam trong những năm đầu thập niên 2000, nhưng ý tưởng chung về QLRBV đã xuất hiện từ những năm 70 dưới nội dung bảo vệ và phát triển vốn rừng. Trước tình trạng suy thoái nghiêm trọng của tài nguyên rừng, Bộ trưởng bộ Lâm nghiệp đã xác định tại Hội nghị quốc gia về xây dựng và phát triển lâm nghiệp năm 1979: “xây dựng, bảo vệ, sử dụng và phát huy vốn rừng, đất rừng là nhiệm vụ cơ bản và cấp bách của ngành lâm nghiệp” (TCLN, 1979). Tuy nhiên, khái niệm vốn rừng thời kỳ này chỉ đơn giản nói về trữ lượng gỗ có thể khai thác ổn định theo chu trình khai thác-tái sinh-khai thác của rừng tự nhiên (Nguyễn, 1981). Thuật ngữ vốn rừng sau đó trở nên phổ biến trong các văn bản chính sách lâm nghiệp Việt Nam vào những năm 80.

Trước sự suy thoái nghiêm trọng của tài nguyên rừng trong thập niên 1980, ngành lâm nghiệp xác định việc ngừng khai thác gỗ rừng tự nhiên và khai hoang rừng lấy đất làm nông nghiệp là các biện pháp cấp bách để bảo vệ diện tích rừng tự nhiên còn lại. (Phan, 1982, 1984). Năm 1986, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 194/CT quy định 73 khu rừng cấm (769.512 ha) nhằm mục đích bảo tồn. Chu trình khai thác-tái sinh-khai thác đối với rừng tự nhiên cũng được thay thế bằng quá trình phục hồi rừng bằng giải pháp trồng rừng nhằm phủ xanh 13 triệu ha đất trống và đồi trọc (BLN, 1987).

Chính sách mở cửa của công cuộc đổi mới tạo điều thuận lợi trong việc triển khai các dự án lâm nghiệp hợp tác với nước ngoài và sự du nhập các khái niệm lâm nghiệp quốc tế như quản lý rừng bền vững (QLRBV). Đề xuất chuyển nền sản xuất lâm nghiệp dựa trên khai thác gỗ sang bảo vệ vốn rừng của Tổng cục Lâm nghiệp Việt Nam (1991) và việc thể chế hóa hệ thống phân loại 3 loại rừng (đặc dụng, phòng hộ và sản xuất) của Luật BVPTR năm 1991 đã đặt cơ sở bước đầu cho QLRBV trong cải cách lâm nghiệp quốc gia. Cùng với việc đóng cửa rừng tự nhiên trên diện rộng từ năm 1992, CT 327 được triển khai với mục tiêu phủ xanh đất trống, đồi núi trọc. Tuy nhiên, có thể nói công tác phục hồi rừng dưới CT 327 chủ yếu nhấn mạnh các chỉ tiêu định lượng đơn thuần về diện tích rừng và độ che phủ rừng.

Các quan ngại về sự suy giảm chất lượng rừng nổi lên vào những năm cuối của CT 327. Trong ngày Lâm nghiệp Việt Nam năm 1996, lãnh đạo của ngành lâm nghiệp đã thừa nhận mức độ nghiêm trọng của tình trạng suy thoái rừng, về cả độ che phủ rừng và chất lượng rừng (Nguyễn, 1996). Các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và chuyên gia lâm nghiệp cũng cho rằng mất rừng là nguyên nhân khiến các tai họa thiên nhiên (bão, lũ) xảy ra thường xuyên hơn, và số lượng quần thể của một số loài động, thực vật quý hiếm bị suy giảm (Lê và Trần, 1996; Lê, 1997; Nguyễn, 1996, 1998; Võ, 1997; Hà 1998).

Sự thay đổi nội dung trọng tâm của QLRBV từ mặt phòng hộ môi trường sang bảo tồn đa dạng sinh học được đặc biệt thúc đẩy sau khi một số loài thú mới được phát hiện tại Việt Nam vào những năm đầu và giữa thập niên 1990. Cục Kiểm lâm và Viện Điều tra Quy hoạch rừng (ĐTQHR) đã đề xuất thành lập, mở rộng nhiều khu bảo tồn thiên nhiên với sự hỗ trợ của các tổ chức bảo tồn quốc tế như WWF, BirdLife International hay FFI. Quan điểm này được thể hiện rõ trong Báo cáo quốc gia của đoàn đại biểu Việt Nam tại Hội Nghị Lâm nghiệp quốc tế lần thứ XI năm 1997: “Hệ thống các khu bảo tồn thiên nhiên được xây dựng theo sắc lệnh năm 1986 và hiện chỉ chiếm 976.216 ha hay 3% tổng diện tích tự nhiên cả nước, còn rất thấp so với chỉ tiêu của khu vực” (TCLN, 1997).

Năm 1997, danh sách 94 khu rừng đặc dụng sẽ được thiết lập đến năm 2010 (sau đây gọi là danh sách 2010) được công bố, theo đó diện tích rừng đặc dụng được đề xuất mở rộng từ 1,3 triệu ha lên 2 triệu ha, chiếm khoảng 6% tổng diện tích cả nước (ICEM, 2003). Từ 1998 đến năm 2000, Viện ĐTQHR phối hợp với  BirdLife International đề xuất tăng diện tích các khu bảo tồn lên 2,1 triệu ha qua dự án bổ sung 25 khu bảo tồn vào danh sách 2010 nhằm bảo vệ tốt hơn đa dạng sinh học Việt nam và bảo tồn những loài đang bị đe dọa toàn cầu. (Wege et al,1999). Trong giai đoạn này, nhiều dự án lâm nghiệp do quốc tế hỗ trợ, gọi tắt là ICDP (lồng ghép bảo tồn và phát triển) đã thúc đẩy gia tăng vai trò của cộng đồng trong quản lý rừng, hay giới thiệu chứng chỉ rừng, chẳng hạn FSC, như một giải pháp thị trường cho quản lý rừng bền vững (Phan et al, 2006). Tuy các sáng kiến này vẫn còn mang tính thử nghiệm ở mức độ dự án và chưa được thể chế hóa trong các văn bản chính sách lâm nghiệp, các kinh nghiệm thu thập được từ những dự án nói trên đã thu hút sự chú ý đến các khía cạnh xã hội của QLRBV. Một số chuyên gia lâm nghiệp (Tô, 1998, Trần, 1999, Đinh et al., 2005) đánh giá các quy hoạch về QLRBV chưa tính đến các yếu tố kinh tế xã hội có khả năng tác động đến QLRBV, đặc biệt là sự thiết lập các khu rừng đặc dụng không tính đến nhu cầu của dân số đang tăng. Điều này gây nên xung đột giữa các khu bảo tồn và người dân địa phương khiến đa dạng sinh học của Việt nam vẫn tiếp tục suy thoái và hệ sinh thái vẫn không bền vững bất kể sự mở rộng của hệ thống rừng đặc dụng.

Các chuyên gia cũng khuyến cáo diện tích các khu rừng đặc dụng chỉ nên chiếm tỷ lệ 5-6% diện tích cả nước, tương đương 1,5-2 triệu hecta (Tran, 1999). Hội nghị quốc gia năm 2001 về tổng kết sự phát triển các khu bảo tồn cũng bày tỏ quan ngại về sự hạn chế trong các lựa chọn sử dụng đất cho người dân sống trong và quanh khu bảo tồn (Anon, 2001). Trước những quan ngại này, Chiến lược Lâm nghiệp Quốc gia 2001-2010 xác định diện tích rừng đặc dụng đến năm 2010 là 2,0 triệu ha (BNNPTNT, 2001b). Tuy nhiên, bản Chiến lược vẫn quy hoạch gần 50% diện tích rừng Việt nam là rừng đặc dụng và rừng phòng hộ. Quyết định 08/2001/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ cũng quy định rừng đặc dụng được bảo vệ nghiêm ngặt và không được khai thác dưới bất cứ hình thức nào. Năm 2002, Viện ĐTQHR và Cục Kiểm lâm, với sự hợp tác của WWF và BirdLife International trình dự thảo danh sách 2010 mở rộng với diện tích rừng đặc dụng được nâng lên 7,9% diện tích cả nước với lập luận các khu bảo tồn hiện hành quá nhỏ để bảo tồn các quần thể thú lớn (ICEM, 2003). Chiến lược Lâm nghiệp Quốc gia giai đoạn 2006-2020 xác định diện tích rừng đặc dụng không quá 2,16 triệu ha (TTCP, 2007). Tuy nhiên, mục tiêu này đã thay đổi khi Quy hoạch hệ thống rừng đặc dụng cả nước (do Thủ tướng phê duyệt năm 2014) xác định đến năm 2020 diện tích rừng đặc dụng của Việt Nam sẽ được mở rộng lên 2,4 triệu ha với 176 khu (34 vườn quốc gia, 58 khu bảo tồn thiên nhiên, 14 khu bảo tồn loài và sinh cảnh, và các loại khác). Tuy nhiên, những can thiệp chiến lược này vẫn nặng về kỹ thuật bảo tồn hơn là lồng ghép mạnh mẽ các yếu tố kinh tế-xã hội trong bảo tồn thiên nhiên và QLRBV.

Vào những năm cuối thập niên 2000, nội dung trọng tâm của khái niệm QLRBV xoay quanh sự xung đột giữa công tác bảo tồn và sinh kế của người dân địa phương. Một số chuyên gia lâm nghiệp cho rằng công tác bảo vệ rừng ở các khu bảo tồn không hiệu quả bởi vì ban quản lý các khu rừng đặc dụng vẫn chưa kết hợp sự tham gia của cộng đồng địa phương và sinh kế của họ vào kế hoạch quản lý (Larsen, 2008). Vì chính sách lâm nghiệp Việt Nam quá nhấn mạnh về bảo tồn đa dạng sinh học (Nguyen et al, 2011), cải cách lâm nghiệp cần có sự cân bằng giữa mục tiêu bảo tồn và sinh kế của người dân địa phương (To, 2009).

Trong giai đoạn này, một số quy định nghiêm ngặt trong công tác quản lý các khu rừng đặc dụng đã được nới lỏng. Quyết định số 186/QĐ-TTg của TTCP và Nghị định 117/2010/NĐ-CP về tổ chức và quản lý rừng đặc dụng cho phép Ban quản lý của các khu rừng đặc dụng phát triển các dự án bảo đảm bảo tồn và quản lý bền vững nguồn tài nguyên. Sự tham gia của cộng đồng địa phương trong công tác bảo tồn cũng được khuyến khích bằng Thông tư số 70/2007/TT-BNN hướng dẫn thiết lập và thi hành các kế hoạch bảo tồn và phát triển có sự tham gia của người dân địa phương. Năm 2012, Thủ tướng Chính phủ cũng ban hành các quyết định số 07/2012/QĐ-TTg, số 24/2012/QĐ-TTg hay số 126/QĐ-TTg cung cấp khung pháp lý cho việc thực hiện đồng quản lý rừng, chia sẻ lợi ích, quyền và nghĩa vụ của Ban quản lý rừng đặc dụng và cộng đồng địa phương với nhấn mạnh chủ yếu tới tạo thu nhập và cải thiện sinh kế gắn liền với giao khoán bảo vệ rừng. Quyết định số 24/2012/QĐ-TTg về Chính sách đầu tư phát triển rừng đặc dụng giai đoạn 2011-2020 đã quy định hỗ trợ các cộng đồng vùng đệm các khu rừng đặc dụng và cho phép sử dụng cũng như cho thuê môi trường rừng đặc dụng để phát triển du lịch sinh thái theo quy định. Ngoài ra, Bộ NN&PTNT cũng thành lập Ban chỉ đạo thực hiện quản lý rừng bền vững và chứng chỉ rừng và triển khai Chương trình UN-REDD[2] Việt Nam. Từ năm 2011, cùng với sự ban hành và thực hiện chính sách chi trả DVMTR theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP (nay đã sửa đổi thành Nghị định 143/2016/NĐ-CP) hay Nghị định 75/2015/NĐ-CP ngành lâm nghiệp đã cho thấy tiếp tục đặt trọng tâm vào cải thiện thu nhập cho hộ gia đình, cộng đồng, nhất là hộ nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số, như là một giải pháp để giảm sức ép lên phá rừng và mất rừng thông qua giao khoán bảo vệ rừng bằng của nguồn vốn ngân sách và xã hội hóa.

Các thay đổi căn bản trong lâm nghiệp và hướng cải cách sắp tới

Sự xuất hiện và phổ biến của hai khái niệm xã hội hóa lâm nghiệp và QLRBV đánh dấu bước chuyển biến quan trọng của lâm nghiệp Việt Nam dưới thời kỳ đổi mới. Quá trình phát triển và thể chế hóa nội dung của hai khái niệm này trong các văn bản pháp lý lâm nghiệp phản ánh các thay đổi căn bản của chính sách nghề rừng đối với chủ thể quản lý rừng và công tác bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng.

Trong khi Pháp lệnh bảo vệ rừng năm 1972 chỉ khái quát chung sự tham gia của toàn dân vào công tác bảo vệ rừng, Luật PT&BVR năm 1991 xác định chính sách giao, khoán rừng và đất rừng cho các cá nhân, tổ chức là giải pháp chính của xã hội hóa lâm nghiệp và thể chế hóa danh hiệu chủ rừng với các đối tượng được giao rừng và đất rừng trong nỗ lực đảm bảo mỗi khu rừng đều có chủ cụ thể. Tuy nhiên, danh hiệu chủ rừng với các quyền và lợi ích hạn chế đã khơi dậy vấn đề quyền sử dụng và sở hữu rừng. Luật BVPTR năm 2004 đã cho thấy bước phát triển mới của xã hội hóa lâm nghiệp khi công nhận quyền sở hữu rừng của chủ rừng sản xuất là rừng trồng. Nhìn chung, quyền và lợi ích của các chủ rừng đặc dụng, phòng hộ và rừng sản xuất là rừng tự nhiên vẫn còn hạn chế.

Khái niệm QLRBV cũng phát triển từ sự đánh giá lợi ích của rừng đơn thuần về mặt cung cấp lâm sản (chủ yếu ở trữ lượng gỗ tròn khai thác) đến sự nhấn mạnh các giá trị môi trường và đa dạng sinh học. Với sự thay đổi về mặt quan điểm này, mục tiêu phục hồi rừng và bảo tồn đã có chỗ đứng quan trọng trong chính sách lâm nghiệp Việt Nam. Sự phát triển tiếp theo của nội dung QLRBV cho thấy bước chuyển biến mạnh từ nỗ lực gia tăng đơn thuần độ che phủ rừng trong những năm 1990, đến những quan tâm rộng hơn về bảo vệ và phát triển đa dạng sinh học trong những năm 2000. Tuy nhiên, việc mở rộng diện tích các khu rừng đặc dụng trong thời gian qua cho thấy quản lý rừng bền vững còn đặt nặng các giá trị bảo tồn thuần túy. Các văn bản pháp lý về lâm nghiệp những năm gần đây cho thấy đã có sự quan tâm hơn về các yếu tố kinh tế-xã hội liên quan như sinh kế của người dân địa phương trong quản lý rừng bền vững.

Dự thảo Luật BVPTR sửa đổi (BNNPTN, 2016) đã đề xuất một số giải pháp cho các bất cập của xã hội hóa lâm nghiệp và QLRBV thời gian qua. Việc phân biệt các hình thức sở hữu rừng (rừng thuộc sở hữu toàn dân, rừng thuộc sở hữu riêng, và rừng thuộc sở hữu chung) giúp xác định một cách phù hợp quyền và nghĩa vụ liên quan của các tổ chức và cá nhân được giao rừng và đất rừng. Nỗ lực cân bằng các mặt môi trường, kinh tế và xã hội của QLRBV được nhấn mạnh qua các quy định tận thu lâm sản và khai thác lâm sản bền vững; khuyến khích nâng cao giá trị gia tăng trong chuỗi giá trị lâm nghiệp; gắn bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học rừng với nâng cao giá trị DVMTR, ứng phó với biến đổi khí hậu, đồng thời góp phần đảm bảo an ninh môi trường, xóa đói giảm nghèo, phát triển kinh tế- xã hội vùng miền núi. Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, điểm mắc nhất trong dự thảo Luật BVPTR sửa đổi là việc chưa phân định rõ rừng là tài nguyên hay tài sản và rừng tự nhiên có phải chỉ thuộc sở hữu toàn dân không? Theo quan điểm của một số chuyên gia tham dự Tọa đàm “Rừng Việt Nam sẽ có chủ thực sự?” do Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature) tổ chức ngày 28/12/2016, cần phân chia rừng tự nhiên xem trong đó có bao nhiêu ha rừng ít chịu tác động của con người thì coi đó là rừng tự nhiên thuộc sở hữu toàn dân, còn nếu có yếu tố tác động của con người, cụ thể là các thành phần chủ rừng trong đó thì nên công nhận quyền sở hữu tư đối với các chủ thể. Có như vậy mới tạo được động lực để người dân tham gia vào việc bảo vệ, phát triển rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên.

Đặng Thị Kim Phụng – Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật tỉnh Tây Ninh

Bài viết sử dụng một số nội dung chính của bài báo khoa học:

Dang, T. K. P, Turnhout, E. , Arts, B. 2012. Changing forestry discourses in Vietnam in the past 20 years. Forest and Policy Economics 25 (2012) 31-41.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Anon, 2001.Vietnam: firstnationalroundtables

           http://www.mekong-protected areas.org/vietnam/vietnam/round1.htm.

BLN (Bộ Lâm nghiệp), 1987. Phương hướng chiến lược phát triển lâm nghiệp dài hạn (1986-2009). Tạp chí Lâm nghiệp, 1987 (3), 2.

BNNPTNT(Bộ Nông nghiệp- Phát triển nông thôn). 1998.Kỷ yếu Diễn đàn Lâm nghiệp quốc gia.Nhà xuất bản Nông nghiệp.

BNNPTNT, 2001a. Lâm Nghiệp Việt Nam (1945-2000) – Quá trình phát triển và những bài học kinh nghiệm. Nhà Xuất Bản Nông Nghiệp.

BNNPTNT,  2001b. Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2001-2010.

BNNPTNT,  2007. Thông tư số 70/2007/TT-BNN ngày 1 tháng 8 năm 2007, về việc hướng dẫn và tổ chức thực hiện  Quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư  thôn.

BNNPTNT, 2016. Dự thảo Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (sửa đổi).

De Jong, W., Do Dinh Sam and Trieu Van Hung., 2006. Forest rehabilitation in Vietnam, histories, realities and future. Report from the study ‘Review of forest rehabilitation: lessons from the past’. Center of International Forestry Research.

Dinh Duc Thuan, Forestry University Research Team, 2005. Forest, poverty reduction and livelihood. Resource document. Forest Sector Support Program & Partnership.

Hà Chu Chữ, 1998. Vai trò của rừng và lâm nghiệp trong giảm nhẹ khí nhà kính. Tạp chí Lâm Nghiệp 1998 (6), 20-23.

HĐBT (Hội đồng Bộ trưởng), 1972. Pháp lệnh Bảo vệ rừng. 

HĐBT, 1982. Quyết định ngày 6/11/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc đẩy mạnh giao đất, giao rừng cho tập thể và nhân dân trồng cây, gây rừng.

HĐBT, 1986. Quyết Định số 194/CT, ngày 9 tháng 8 năm 1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc quy định các khu rừng cấm.

HĐBT, 1992. Quyết định của Chủ tịch Hội Đồng Bộ Trưởng số 327-CT ngày 15 tháng 9 năm 1992 về một số chủ trương và chính sách sử dụng  đất trống đồi trọc, bãi bồi ven biển và mặt nước.

Hoàng Hữu Cải, 1999. Lâm nghiệp xã hội ở Việt Nam dưới góc nhìn của cán bộ đào tạo. Tạp chí Lâm Nghiệp 1999, 61-63.

ICEM, 2003. Vietnam National Report on Protected Areas and Development. Review of Protected Areas and Development in the Lower Mekong River Region. International Centre for Environmental Management.

Larsen, P.B.,2008.Linking livelihoods and protected area conservation in Vietnam: Phong Nha Kẻ  Bàng World Heritage,local futures? Perspectives of the Swiss National Centre of Competence in Research (NCCR)North–south, vol.3.

Lê Du Phong, Tô Đình Mai, 2007. Góp phần nghiên cứu chính sách lâm nghiệp ở Việt Nam trong thòi kỳ công nghiệp hóa. Nhà xuất bản Nông nghiệp.

Lê Huy Ngọ, 1997. Lâm nghiệp nước ta đã có những chuyển biến tích cực: lấy bảo vệ, xây dựng vốn rừng làm nhiệm vụ cơ bản  Tạp chí Lâm Nghiệp 1997 (12), 1-2 .

Lê Sáu, Trần Xuân Thiệp, 1996. Về sử dụng đất trống đồi núi trọc ở nước ta. Tạp chí Lâm Nghiệp 1996 (4+5), 11-13 .

Nguyễn Công Tạn, 1996. Kỷ niệm ngày Lâm nghiệp Việt Nam 28 tháng 11 năm 1996. Tạp chí Lâm Nghiệp 1996 (6), 1.

Nguyễn Công Tạn, 1998. Phát huy mọi nguồn lực để bảo vệ và phát triển rừng. Tạp chí Lâm Nghiệp 1998 (6), 6-7 .

Nguyen Dinh Tien,Tran Du Vien, Nguyen Thanh Lam, 2011.Too Much Focus on Forest Conservation,Too Little on Food. RECOFTC, Thailand.

Nguyen Huu Tu, 1998. Chủ rừng và các cơ chế chính sách cần thực hiện. Tạp chí Lâm nghiệp 1998 (10), 40-41.

Nguyễn Ngọc Bình, 2002. Phát triển kinh tế Lâm Nghiệp trong sự nghiệp CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn: Thực trạng, mục tiêu và giải pháp. Đặc san về xây dựng phát triển rừng 2002, 2-6.

Nguyễn Văn Tương, 1981. Lâm trường Hương Sơn thực hiện khai thác và xây dựng rừng.  Tạp chí Lâm Nghiệp 1981 (6), 13-16.

Phan Hoài Đức, Lê Công Uẩn, Nguyễn Ngọc Lung, Phạm Minh Thoa, 2006. Chứng chỉ rừng. MARD-FSSP, Hanoi.

Phan Xuân Đợt, 1982. Bảo vệ và phát triển rừng là sự nghiệp to lớn của toàn dân. Tạp chí Lâm Nghiệp 1982 (9), 13-16.

Phan Xuân Đợt, 1984. Sử dụng đất trống đồi núi trọc theo phương thức kết hợp nông-lâm nhằm phát huy có hiệu quả tiềm năng lao động và tài nguyên, phục vụ các mục tiêu kinh tế xã hội và bảo vệ môi trường. Tạp chí Lâm Nghiệp 1984 (1), 12-17.

QHVN (Quốc hội Việt Nam), 1991. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng.

QHVN, 1993. Luật đất đai.

QHVN, 2003. Luật đất đai.

QHVN, 2004. . Luật Bảo vệ và Phát triển rừng.

TCLN (Tạp chí Lâm nghiệp), 1979. Xây dựng vốn rừng là nhiệm vụ cơ bản và cấp bách của toàn ngành Lâm nghiệp. Tạp chí Lâm nghiệp 1979 (11), 5-11.

TCLN, 1982. Xã luận: Cần phải chuyển biến cơ bản về công tác quản lý bảo vệ rừng. Tạp chí Lâm Nghiệp 1982 (9), 2-3.

TCLN, 1997. Nguồn tài nguyên đa dạng sinh học rừng ở Việt Nam. Tạp chí Lâm Nghiệp 1997 (10), 2-6

Tô Đình Mai, 1997. Mấy vấn đề về chính sách phát triển Lâm nghiệp đến năm 2010. Tạp chí Lâm Nghiệp 1997 (4+5), 38-40.

Tô Đình Mai, 1998. Góp phần thảo luận vấn đề quản lý rừng bền vững ở Việt Nam trong thời kỳ mới Tạp chí Lâm nghiệp 1998 (3), 39-40.

To Xuan Phuc, 2009.Why did the forest conservation policy fail in the Vietnamese uplands? Forest conflicts in BaVi National Park in Northern Region.International Journal of Environmental Studies 66(1),59–68.

Trần Đình Đàn, 1999. Về quản lý sử dụng các khu rừng đặc dụng . Tạp chí Lâm nghiệp 1999 (4), 4-5.

TTCP (Thủ tướng Chính phủ), 1998. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số  661/QĐ-TTg v/v mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện chương trình  trồng mới 5 triệu ha rừng.

TTCP, 2001. Quyết định số 08/2001/QĐ-TTg ngày 11 tháng 1 năm 2001 của Thủ tướng Chính Phủ về quy chế quản lý rừng tự  nhiên đặc dụng, phòng hộ và sản xuất. Hà Nội.

TTCP, 2001. Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12 tháng 11 năm 2001 của Thủ tướng Chính Phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.

TTCP, 2006. Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14 tháng 8 năm 2006 của Thủ tướng Chính Phủ về quy chế quản lý rừng.

TTCP, 2007. Quyết định số 18/2007/QĐ-TTg  ngày 05 tháng 2  năm 200 của Thủ tướng Chính Phủ về ban hành Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2008-2020.

TTCP, 2010. Nghị định 117/2010/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ về tổ chức quản lý hệ thống rừng đặc dụng.

TTCP, 2012. Quyết đinh số 24/2012/QĐ-Ttg của Thủ tướng Chính phủ về Chính sách đầu tư  phát triển rừng đặc dụng giai đoạn 2011-2020.

TTCP, 2012. Quyết đinh số 126/2012/QĐ-Ttg.ngày 02 tháng 02 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm chia sẻ lợi ích trong quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững rừng đặc dụng

Võ Văn Kiệt, 1997. Phát triển mạnh trồng rừng phủ xanh đất trống đồi núi trọc hướng tới đóng cửa rừng tự nhiên. Tạp chí Lâm Nghiệp 1997 (4+5), 1-2.

Vũ Long, 2012.  Một vài ý kiến về giao đất giao rừng cho hộ gia đinh- Chính sách và Thực tiễn”. Báo cáo tham luận tại Hội thảo “Giao đất lâm nghiệp-Chính sách và thự trạng”, 10/4/2012, Hà Nội.

Vương Xuân Chinh, 2004. Một số đề xuất thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha rừng giai đoạn 2005-2010. Tạp chí Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 50 (2), 3-5. 

Wege, D. C., Long, A. J., Mai Ky Vinh, Vu Van Dung, Eames, J. C., 1999. Expanding the Protected Areas System in Vietnam. An Analysis of the Current System with Recommendations for Equitable Expansion. Conservation Report Number 6.

[1] Chương trình được triển khai trong giai đoạn 1992-1997, về sử dụng đất trống đồi trọc, bãi bồi ven biển và mặt nước (HĐBT, 1992).

[2] Reduce Emissions from Deforestation and Forest Degradation.